Le système constitutionnel de la République fédérale d'Allemagne

L'organisation constitutionnelle de la RFA (Bundesrepublik Deutschland) résulte de la Loi fondamentale (Grundgesetz) du 8 mai 1949, rédigée sur la recommandation des alliés occidentaux pour la partie occidentale de l'Allemagne occupée militairement par ces derniers. La partie orientale de l'Allemagne, occupée par l'Union soviétique, deviendra la République démocratique allemande (RDA) qui cessera d'exister en 1990 du fait de l'unification des deux Etats au profit de la RFA.
Constitutionnellement l'Allemagne est un Etat de Droit, un Etat fédéral connaissant le parlementarisme rationalisé.

Section 1. L'Etat de Droit (Rechts-Staat)

L’Etat de Droit est formellement proclamé, pour ce qui est de l'ordre juridique interne, par la Loi fondamentale, à l'article 20 : "III. Le législateur est lié par l'ordre constitutionnel, le pouvoir exécutif et les juridictions par la loi et le droit. IV. Tous les allemands ont le droit de résister à quiconque entreprendrait de renverser cet ordre, s'il n'y a pas d'autre remède possible."
L'ordre juridique interne est évidemment soumis aux règles de valeur supranationale, les règles de droit international et les règles de droit européen (Union européenne et Conseil de l'Europe). L'article 25 de la Loi fondamentale affirme que les règles de valeur supranationale "créent directement des droits et des obligations pour les habitants du territoire fédéral".

§ 1. Le contrôle juridictionnel de la Légalité (juridicité)

Le respect de la Légalité (juridicité) est assuré par une organisation juridictionnelle qui, sauf exceptions, est à trois niveaux. Les deux premiers niveaux, premier degré et appel, sont fédérés. Au troisième niveau cinq Cours suprêmes fédérales interviennent en droit public non-constitutionnel et en droit privé : la Cour fédérale de justice, la Cour fédérale administrative, la Cour fédérale des finances, la Cour fédérale du travail, la Cour fédérale du contentieux social.
Au niveau des Etats fédérés (Länder) existent des tribunaux constitutionnels.
L'ensemble du système juridique est contrôlé par la Cour constitutionnelle fédérale (Bundesverfassungsgericht), qui siège à Karlsruhe.

A/ Composition de la Cour constitutionnelle fédérale de Karlsruhe

La Cour constitutionnelle fédérale est composée de deux chambres, comprenant chacune huit membres, dont trois doivent avoir appartenu à l'une des cinq Cours suprêmes, les autres étant des juristes d'au moins quarante ans.
Les juges de chaque chambre sont élus pour moitié par la Chambre haute (Bundesrat) du Parlement et pour moitié par la Chambre basse (Bundestag) du Parlement, à la majorité des deux tiers et pour un mandat de douze ans non renouvelable.

B/ Compétences

La Cour constitutionnelle a de multiples compétences. Ses décisions valent erga omnes, elles ont l'autorité absolue de la chose jugée, et ont force de loi.
Elle statue sur la mise en accusation, par le Bundesrat ou le Bundestag, du Président de la République fédérale.
Elle est juge d'appel du contentieux des élections au Bundestag.
Elle règle les conflits entre organes constitutionnels.
Ses compétences les plus importantes concernent la constitutionnalité des partis politiques, le contrôle de constitutionnalité des lois et des traités, les recours constitutionnels.

I. La constitutionnalité des partis politiques

Selon l'article 21.II. de la Loi fondamentale :"Les partis qui, d'après leurs buts ou d'après le comportement de leurs adhérents, tendent à porter atteinte à l'ordre constitutionnel libéral et démocratique, ou à le renverser, ou à mettre en péril l'existence de la République fédérale d'Allemagne sont inconstitutionnels. La Cour constitutionnelle statue sur la question de l'inconstitutionnalité."
La Cour a déclaré inconstitutionnel le parti socialiste national (néo-nazi) le 23 octobre 1952. Elle a fait de même pour le parti communiste allemand le 17 août 1956.

II. Le contrôle de constitutionnalité des lois et des traités

Le contrôle a lieu a priori ou a posteriori.

1° Le contrôle a priori

La saisine appartient au Gouvernement fédéral, au tiers des députés du Bundestag, ainsi qu'aux gouvernements des Länder.
Elle porte sur les lois approuvant les traités et les lois dont on demande la suspension de l'application avant que la Cour ne se prononce sur leur constitutionnalité.

2° Le contrôle a posteriori

Le contrôle abstrait porte sur les lois, y compris constitutionnelles qui modifient la Loi fondamentale. La saisine est la même que précédemment. La Cour se prononce sur la conformité, soit en annulant la loi, soit en affirmant sa validité - ce qui oblige à l'appliquer.
Le contrôle concret s'exerce sur renvoi d'un tribunal par la voie de l'exception d'inconstitutionnalité (procédure qu'un projet Mitterrand/Badinter de mars 1990 a tentée d'introduire en France, sans succès, les assemblées parlementaires, pour des raisons politiques, ayant refusé de le voter en termes identiques en juin 1990).

III. Les recours constitutionnels

Quiconque estime avoir été lésé par les pouvoirs publics dans un de ses droits fondamentaux (art. 93.I, al.4a de la Loi fondamentale) par un acte de quelque nature que ce soit, législative, administrative ou juridictionnelle, peut saisir la Cour constitutionnelle fédérale, qui se prononce sur leur validité par rapport à la Loi fondamentale.
Lorsque le recours porte sur une loi celle-ci ne peut être attaquée qu'un an après son entrée en vigueur.
Lorsque le recours porte sur un acte administratif ou juridictionnel il ne peut être introduit qu'après épuisement des voies de recours ordinaires. Dans ce cas la Cour peut soulever d'office l'inconstitutionnalité de la loi de référence.

§ 2. Les Droits fondamentaux

A/ Leur proclamation

Les Droits fondamentaux sont proclamés au Titre I de la Loi fondamentale de 1949, après un Préambule.

I. Le Préambule

Le Préambule fait référence au Peuple allemand tout entier, qui "reste appelé à parachever l'unité et la liberté de l'Allemagne par une libre autodétermination" (réalisées par l'unification entre la RFA et la RDA en 1990).
Il constate que le Peuple allemand dans les Länder de l'ouest, "conscient de sa responsabilité devant Dieu et devant les hommes", à adopté la Loi fondamentale.

II. Les droits individuels

La Loi fondamentale reconnaît l'existence des droits individuels, classiques en démocratie libérale : le droit à la vie et à l'intégrité corporelle (art.2.II.1.) ; l'inviolabilité de la liberté de la personne (art.2.II.2.) ; l'égalité juridique (art.3) ; la liberté de conscience (art.4), les libertés d'expression (art.5), de réunion (art.8) et d'association (art.9), le secret de la correspondance (art.10) ; les libertés de circulation et d'établissement (art.11) ; l'inviolabilité du domicile (art.13) ; le droit de propriété (art.14.I.).
La Cour constitutionnelle dans un arrêt du 10 août 1995 a jugé non conforme au principe de la liberté de conscience, inscrit dans la Loi fondamentale à l’article 4, un article du réglement scolaire du Land de Bavière (Freistaat Bayern) prévoyant la présence obligatoire d’un crucifix dans chaque classe des écoles publiques de Bavière. Cette décision a été contestée par l’Eglise catholique, l’Union chrétienne sociale (CSU), le parti politique catholique au pouvoir en Bavière depuis 1949, le chancelier Helmut Kohl (CDU) la déclarant « incompréhensible »..

III. Les droits sociaux

La Loi fondamentale reconnaît, également, l'existence de droits sociaux.
L'usage de la propriété "doit contribuer en même temps au bien de la collectivité" (art.14.II.).
La socialisation (nationalisation) du sol, des ressources naturelles et des biens de production peut être réalisée par la loi (art.15).
Tous les Allemands ont le droit de choisir librement leur profession, leur emploi et leur établissement de formation, et ne peuvent être astreint à un travail déterminé que dans le cadre d'une obligation publique de prestation de services ; le travail forcé n'est licite que dans le cas d'une peine privative de liberté prononcée par un tribunal (art.12).

IV. Les droits politiques

Des droits politiques sont reconnus au Titre I de la Loi fondamentale : le droit d'asile pour "les personnes persécutées pour des raisons politiques" (art.16.II.2) ; le droit de pétition (art.17).
C'est l'article 20 (Titre II - La Fédération et les Länder) qui pose les principes politiques fondamentaux :
- le principe de la Souveraineté du Peuple : "II. (1) Tout pouvoir d'Etat émane du Peuple" ;
- le principe représentatif et le principe de la séparation organique des pouvoirs : "II. (2) Le Peuple l'exerce au moyen d'élections et de votations et par des organes spéciaux investis des pouvoirs législatif, exécutif et judiciaire" ;
- le principe de résistance à l'oppression : IV. "Tous les allemands ont le droit de résister à quiconque entreprendrait de renverser cet ordre (l'ordre démocratique et social), s'il n'y a pas d'autre remède possible".

V. L'objectif : la protection de la dignité de l'être humain

Tous les Droits fondamentaux doivent permettre le libre épanouissement de la personnalité de chacun, mais à condition "qu'il (chacun) ne viole pas les droits d'autrui ni n'enfreigne l'ordre constitutionnel ou la loi morale" (art.2).
C'est que "la dignité de l'être humain est intangible" et que "tous les pouvoirs publics ont l'obligation de la respecter et de la protéger" (art.1.I.).
Et c'est pourquoi "le Peuple allemand reconnaît à l'être humain des droits inviolables et inaliénables comme fondement de toute communauté humaine, de la paix et de la justice dans le monde" (art.1.II.).

VI Les devoirs

Si la personne humaine a des droits elle a aussi des devoirs.
Ainsi le premier devoir des parents est-il d'"élever et éduquer les enfants" (art.6.II.1.), l'Etat veillant "sur la manière dont ils s'acquittent de ces tâches" (art.6.II.2.).
C'est pourquoi "le mariage et la famille sont placés sous la protection particulière de l'Etat" (art.6.I.) et pourquoi "l'ensemble de l'enseignement scolaire est placé sous le contrôle de l'Etat" (art.7.I.), les personnes investies de l'autorité parentale ayant "le droit de décider de la participation des enfants à l'instruction religieuse" (art.7.II.) et le droit de fonder des écoles privées étant garanti (art.7.IV.1.). Mais "toute mère a droit à la protection et à l'assistance de la communauté" (art.6.IV.), et l'égalité juridique est reconnue aux enfants naturels comme aux enfants légitimes (art.6.V.).
Mais le premier des devoirs est évidemment de respecter les droits des autres.
C'est pourquoi la déchéance des Droits fondamentaux peut être prononcée contre quiconque abuse des libertés d'expression des opinions pour combattre l'ordre constitutionnel libéral et démocratique.
La déchéance et son étendue sont prononcées par la Cour constitutionnelle fédérale (art.18).

B/ La jurisprudence de la Cour de Karlsruhe

La Cour constitutionnelle fédérale joue un rôle primordial pour l'application concrète des normes portées par la Loi fondamentale.
Tout d'abord, la Cour a dégagé d'une lecture particulièrement attentive de la Loi fondamentale l'existence de principes constitutionnels dont elle impose le respect aux autorités publiques. Par exemple elle déduit du principe de l'Etat de Droit, posé par les articles 20 et 28, l'existence du principe du respect de la confiance des administrés envers l'Etat (Vertrauenschutz), en vertu duquel un administré qui croit pouvoir compter sur une décision administrative à le droit d'obtenir cette décision.
Ensuite, la Cour exerce un contrôle très étroit à l'égard du législateur, des autorités administratives et des tribunaux. Par exemple si le législateur est autorisé à limiter l'exercice des libertés il ne peut le faire qu'en respectant le principe de proportionnalité, c'est à dire en n'intervenant que pour le stict nécessaire.
Enfin, si la Loi fondamentale ne reconnaît formellement à la Cour que le pouvoir d'annuler rétroactivement toute loi soumise à son contrôle, la Cour s'autorise à utiliser des techniques plus performantes qu'elle a elle-même élaborées. La Cour, au lieu d'annuler la loi, peut ne la déclarer qu'inconstitutionnelle, et adresser au législateur l'injonction de la modifier dans un certain délai avec, éventuellement, toutes les indications nécessaires pour que la législation soit conforme à la Loi fondamentale. La Cour utilise, également, la technique de l'interprétation conforme à la Constitution (verfassungskonforme Auslegung), qui lui permet d'adresser des directives d'application de la loi contestée aux autorités publiques.
L'intervention de la Cour lui permet de faire respecter concrètement les Droits fondamentaux. Ainsi, pour faire respecter la liberté d'expression (art.5 LF) a-t-elle, dans son arrêt du 5 août 1966, affirmé l'obligation de l'Etat de garantir les conditions d'exercice de cette liberté en veillant à ce que n'apparaissent pas de monopoles dans la presse. Ainsi, pour faire respecter le droit à la vie et à l'intégrité corporelle (art.2 LF) a-t-elle, dans son arrêt du 25 février 1975, déclaré inconstitutionnelle la loi qui dépénalisait totalement l'avortement. Ainsi, également pour faire respecter le droit à la vie et à l'intégrité corporelle, a-t-elle, dans des affaires relatives à la création de centrales nucléaires, affirmé l'obligation de l'Etat de vérifier que toutes les mesures de sécurité étaient bien prises.

Section 2. L'Etat fédéral

La Loi fondamentale consacre son Titre II à la Fédération et aux Länder.
Elle fixe la hiérarchie des normes fédérales et fédérées. Le principe est posé par l'article 31 LF : le droit fédéral l'emporte sur le droit de Land (Bundesrecht bricht Landesrecht). Le droit fédéral est évidemment supérieur au droit des Länder.
Ces derniers ont leurs propres institutions. La Loi fondamentale répartit les compétences entre l'Etat fédéral et les Länder.

§ 1. Les Institutions des Länder

Les Länder bénéficient de l'autonomie constitutionnelle, ce qui signifie qu'en principe ils organisent librement leurs institutions politico-juridiques. Toutefois la Loi fédérale dans son article 28.I.1. précise que l'ordre constitutionnel des Länder doit être conforme aux principes d'un Etat de droit républicain, démocratique et social.
Les Länder ont un parlement monocaméral (le Landtag) et un gouvernement dirigé par un ministre-président. Dans les villes-Etats (Hambourg, Brême, Berlin) le Gouvernement est appelé Sénat et le Ministre-président est appelé Bourgmestre. Le gouvernement est responsable devant le Landtag, sauf en Bavière.

§ 2. La répartition des compétences

A/ Les compétences législatives

I. La compétence exclusive de la Fédération (art.73 LF)

La Fédération a compétence exclusive dans onze matières, dont les plus importantes sont : affaires étrangères et défense, nationalité, liberté de circulation et d'établissement, monnaie, douane, chemins de fer et navigation aérienne, postes et télécommunications, fonction publique fédérale, coopération avec les Länder notamment en matière de police criminelle (création d'un Office fédéral de police criminelle - Bundeskriminalambt).
Dans ces matières les Länder ne peuvent intervenir que sur habilitation d'une loi fédérale (art.71 LF).

II. La compétence concurrente entre Fédération et Länder (art.74 LF)

Dans vingt-quatre matières il y a compétence concurrente, ce qui signifie que les Länder peuvent légiférer dans ses matières aussi longtemps que la Fédération ne le fait pas.
Ces matières concernent le droit civil, le droit pénal, le droit social (assistance sociale), le droit économique, le droit du travail, la navigation, la circulation routière, l'élimination des déchets ...

III. La compétence exclusive des Länder

Elle est en principe de droit commun, mais de fait elle est limitée aux affaires d'intérêt local, au maintien de l'ordre public, aux affaires religieuses, culturelles et scolaires.

B/ Les compétences administratives

Les Länder ont une compétence de principe. Sauf exceptions les services administratifs sont du ressort des Länder, mais ils sont étroitement contrôlés par les autorités fédérales.
Quatre types d'administration coexistent : l'administration directe de la Fédération pour les affaires fédérales, l'administration directe des Länder pour les affaires locales, l'administration de certaines affaires fédérales qui ont été déléguées aux Länder, l'administration de certaines affaires fédérales par les Länder à titre de compétence propre. Cette dernière catégorie concerne l'exécution des lois fédérales par les Länder (art.83 LF).

Section 3. Le parlementarisme rationalisé

L'Etat fédéral est politiquement un régime parlementaire, mais organisé de telle sorte que le gouvernement du Chancelier soit prédominant. Il l'est d'autant plus qu'il peut s'appuyer sur une majorité parlementaire stable.

§ 1. Le Président fédéral

A/ Election

Le Président de la République fédérale est élu par un congrès comprenant les députés du Bundestag et, en nombre égal, les représentants, élus à la proportionnelle, des assemblées parlementaires (Landtag) des Länder.
Il est élu pour un mandat de cinq ans, renouvelable une fois.
Les hommes politiques élus ne sont pas des personnalités de premier plan : Theodor Heuss, libéral (1949-1959) ; Heinrich Lübke, chrétien-démocrate (1959-1969) ; Gustav Heinemann, socialiste (1969-1974) ; Walter Scheel, libéral (1974-1979) ; Karl Carstens, chrétien-démocrate (1979-1984) ; Richard von Weizsaecker, chrétien-démocrate, (1984-1989-1994 ) ; Roman Herzog (1994-1999), chrétien-démocrate ; Johannes Rau, social-démocrate, (1999-2004) ; Horst Köhler, chrétien-démocrate, (2004-).

B/ Attributions

Les attributions du Président fédéral sont celles d'un Chef d'Etat parlementaire classique, assez comparables à celles du Président de la IVème République en France, ou du Président de la République en Italie.
Il représente symboliquement l'Etat allemand.
Ses compétences (ratification des traités, promulgation des lois, nomination et révocation du Chancelier et des ministres, nomination des juges fédéraux et fonctionnaires fédéraux) sont liées : c'est à dire qu'il ne dispose pas du pouvoir de les exercer librement.
Seule la dissolution du Bundestag est discrétionnaire (art.63.IV.3 LF, art.68 LF).
Politiquement irresponsable le Président ne peut être mis en accusation, devant la Cour constitutionnelle fédérale, que pour violation intentionnelle de la Loi fédérale ou d'une loi fédérale (art.61 LF). Reconnu coupable il est déchu de ses fonctions.

§ 2. Le Parlement

Le Parlement fédéral est bicaméral. Il est composé d'une chambre haute, le Bundesrat (Conseil fédéral ou Conseil des Etats), et d'une chambre basse, le Bundestag (Diète fédérale ou Chambre des députés).

A/ Le Bundesrat

I. Composition

Le Bundesrat représente les Etats fédérés (Länder).
Il est composé de ministres délégués par les gouvernements des Etats fédérés, selon une représentation pondérée qui tient partiellement compte de l'importance de leur population. Les ministres délégués expriment le point de vue de leur gouvernement (mandat impératif).

II. Compétences

Pour les lois qui doivent être exécutées par les administrations des Länder (lois à contenu fédératif) le Bundesrat a pleine compétence (veto absolu). Il suffit qu'une seule disposition d'une loi fédérale ait un caractère fédératif pour que la loi fédérale soit considérée comme étant à contenu fédératif. Il en est de même pour les lois qui modifient les lois à contenu fédératif. Or plus de la moitié des projets de lois de la Fédération sont à contenu fédératif.
Par contre pour les lois fédérales ses compétences sont en principe limitées. Il peut cependant intervenir dans la procédure législative en demandant la réunion d'une commission paritaire de conciliation et opposer un veto suspensif aux lois votées par le Bundestag, ce qui oblige celui-ci à intervenir une nouvelle fois, à une majorité qualifiée, pour lever le veto.
En matière administrative le Bundesrat joue un rôle important. Il peut s'opposer à ce qu'une loi fédérale limite l'autonomie des Länder en matière d'organisation administrative. D'autre part la majorité des réglements administratifs qui concernent les Länder doivent être approuvés par lui.

B/ Le Bundestag

Le Bundestag représente la Souveraineté nationale. Son rôle est donc théoriquement très important. Il est plus important que celui du Bundesrat, ce qui fait que le bicaméralisme allemand est inégalitaire au profit du Bundestag.

I. Composition et fonctionnement

Le Bundestag est composé de députés qui sont élus au suffrage universel direct, pour un mandat de quatre ans. Le scrutin est un scrutin mixte, qui combine la représentation proportionnelle et le scrutin uninominal majoritaire à un tour (système dit de la proportionnelle personnalisée).
Son organisation est une organisation parlementaire classique : il vote son Réglement intérieur, il élit son Bureau et son Président. Toutefois le véritable organe directeur de l'assemblée est le Conseil des Doyens ou Conseil des Anciens (Ältestenrat), qui comprend le Président et les vice-Présidents ainsi que les délégués des groupes politiques, élus à la proportionnelle.
Les Commissions parlementaires sont au nombre d'une vingtaine. Leur composition et le choix de leur président sont déterminés à la proportionnelle par le Conseil des Doyens.

II. Attributions

1° La compétence législative

Le Bundestag exerce pleinement la compétence législative fédérale (compétence exclusive) et intervient de plus en plus (centralisation) dans le domaine de la compétence concurrente.
L'initiative des lois est partagée entre le Gouvernement, les députés et le Bundesrat. Mais plus des deux-tiers des propositions de lois sont d'origine gouvernementale.
La procédure législative est fixée par le Réglement intérieur de l'assemblée parlementaire. La Loi fondamentale ne prévoit pas d'intervention du Gouvernement pour l'orienter, comme le prévoit la Constitution française de 1958.
Elle est relativement complexe. Elle prévoit trois lectures des propositions de loi : une première lecture qui permet généralement d'approuver le choix des commissions à saisir ou, pour les textes les plus importants, de faire un débat d'orientation ; une deuxième lecture, qui suit le travail en commission, qui consiste à examiner le texte article par article, tel qu'il a été amendé en commission, examen qui est souvent précédé d'un débat général ; la troisième lecture permet de voter l'ensemble du texte après explications de vote.
De fait l'on constate qu'un nombre important des propositions de lois gouvernementales sont adoptées sans modification par les parlementaires et que la plupart sont adoptées à l'unanimité. C'est que l'opposition n'a pas pour objectif politique de contester systématiquement l'action du Gouvernement, et que celui-ci cherche le compromis avec elle afin de pouvoir adopter des textes qui bénéficieront d'une grande autorité puisque adoptés par consensus.

2° La compétence politique

C'est le Bundestag qui élit le Chancelier (voir infra), et exerce sur lui le contrôle politique, avec mise en jeu de sa responsabilité sous deux formes : la motion de défiance constructive et la motion de confiance.

a. La motion de défiance constructive (art.67 LF)

Le Bundestag, à la majorité de ses membres, peut voter une motion de défiance (misstrauensvotum). Mais il ne peut le faire qu'à condition d'élire, en même temps, son successeur. Un délai de réflexion de quarante-huit heures est prévu entre le dépôt de la motion et le vote.

La procédure a été utilisée en 1972, mais a échoué à deux voix près. Par contre elle a aboutit le 1er octobre 1982, le Chancelier Helmut Schmidt (social-démocrate) étant censuré et remplacé par Helmut Kohl (chrétien-démocrate), du fait du changement de camps des libéraux.

b. La motion de confiance (art.68 LF)

Le Chancelier peut proposer une motion de confiance. Le vote doit intervenir dans les quarante-huit heures.
Si la motion de confiance n'est pas approuvée à la majorité des membres du Bundestag, le Président de la Fédération peut, sur proposition du Chancelier, dissoudre le Bundestag dans les vingt et un jours. Le droit de dissolution s'éteint dès que le Bundestag a élu un nouveau Chancelier à la majorité de ses membres.
Le vote négatif n'entraîne donc pas automatiquement le départ du Chancelier, et n'entraîne qu'une éventuelle dissolution. Mais le Chancelier peut évidemment être remplacé par un nouveau Chancelier, si une majorité parlementaire en décide ainsi.
Cette habile procédure permet au Chancelier de faire pression sur les parlementaires de sa majorité (menace de dissolution).
D'autre part elle permet au Chancelier d'utiliser la procédure de l'état de nécessité législative (art.81 LF). En effet, si le Bundestag n'est pas dissous, cette procédure peut être utilisée pour faire adopter un texte de loi sans vote positif du Bundestag (Chancelier n'ayant plus de majorité parlementaire, Gouvernement minoritaire).

§ 3. Le Gouvernement et le Chancelier

Si c'est le Bundestag qui représente la Souveraineté nationale c'est le Gouvernement qui l'exerce réellement, sous la direction du Chancelier.

A/ Le Gouvernement

Le Gouvernement, qui se compose du Chancelier fédéral et des ministres fédéraux (art.62 LF), constitue l'un des organes constitutionnels de la Fédération.
Le Gouvernement décide de toutes les affaires de politique étrangère et intérieure. Il a l'initiative des lois. Le pouvoir réglementaire est partagé entre le Gouvernement, les ministres fédéraux et les gouvernements des Länder.
Le pouvoir réglementaire du Gouvernement est soit un pouvoir réglementaire d'application des lois fédérales, soit un pouvoir réglementaire autorisé, exercé sur habilitation législative du Bundestag.
Le Gouvernement dispose du pouvoir de contrainte fédérale, qui lui permet, avec l'accord du Bundesrat, d'intervenir sur les gouvernements des Länder pour les obliger à respecter le droit fédéral.
Lorsqu'il y a divergences d'opinion entre les ministres c'est le Gouvernement lui-même, en théorie, et non pas le Chancelier, qui est compétent pour trancher le conflit, selon une procédure qui est organisée par son réglement.

B/ Le Chancelier (Kanzler)

I. Election (art.63 LF)

Le Chancelier est élu, sans débat, par le Bundestag, sur proposition du Président fédéral. Celui-ci propose le leader du parti qui a gagné les élections, ou celui que la coalition majoritaire lui demande de proposer.
Le Chancelier est élu à la majorité des membres du Bundestag (majorité absolue). S'il n'est pas élu, un deuxième scrutin a lieu, dans les quatorze jours et dans les mêmes conditions. En cas d'échec, il est immédiatement procédé à un troisième tour ; le candidat qui obtient le plus grand nombre de voix est élu ; s'il y a majorité absolue il est nommé Chancelier par le Président fédéral dans les sept jours qui suivent ; si la majorité est relative le Président fédéral, dans le même délai, a le choix entre le nommer ou dissoudre le Bundestag.
(L'Allemagne connaît une grande stabilité gouvernementale, qui est due, à la fois, à la forte et/ou habile personnalité de certains de ses Chanceliers (Konrad Adenauer, Helmut Kohl) et à un système de coalitions alternées et réalistes entre une composante disciplinée, SPD ou CDU-CSU, et les pragmatiques libéraux ; l'irruption des Verts en 1999 venant compliquer les choses, mais permettant au SPD de continuer à gouverner notamment après les élections de 2002.
Les hommes politiques suivants ont été Chanceliers depuis 1949 : Konrad Adenauer (chrétien-démocrate, 1949-1963), Ludwig Erhard (chrétien-démocrate, 1963-1966), Kurt Kiesinger (chrétien-démocrate, 1966-1969), Willy Brandt, (social-démocrate, 1969-1974, démission causée par le fait que son conseiller, Günter Guillaume, est un agent de renseignement de l'Allemagne de l'Est), Helmut Schmidt (social-démocrate, 1974-1982), Helmut Kohl (chrétien-démocrate, 1982-1998), Gerhard Schröder (social-démocrate, 1998-2002-).

II. Attributions

La Loi fondamentale ne précise pas quelles sont précisément les attributions du Chancelier. Elle indique seulement qu'il "fixe les lignes directrices (Richtlinien) de la politique et en assume la responsabilité" (art.65 LF).
De fait le Chancelier est non seulement le chef du Gouvernement mais assume également les pouvoirs du Chef de l'Etat. Ce qui signifie que c'est lui, avec le concours des ministres du Gouvernement, qui conduit toutes les affaires de l'Etat, internationales et internes (Kanzlerprinzip), comme le Premier ministre britannique. La démocratie allemande est la démocratie du Chancellier (Kanzlerdemokratie).
Mais il ne peut le faire durablement qu'à condition de disposer d'une majorité parlementaire disciplinée.

§ 4. Les partis politiques

L'article 21 de la Loi fondamentale reconnaît l'existence des partis politiques, "qui concourent à la formation de la volonté politique du Peuple". Leur fondation et leur organisation sont libres, à condition qu'ils respectent les principes démocratiques.
En application de ce texte la loi du 24 juillet 1967, plusieurs fois modifiée, précise quelle est la définition du parti et son rôle. Ce rôle est très largement entendu : formation de l'opinion publique (propagande), éducation politique, encouragement à la participation active des citoyens à la vie publique, formation des responsables, présentation des candidats aux élections, influence sur le Parlement et le Gouvernement, pressions sur les organes de l'Etat. En Allemagne les partis sont étroitement liés à l'Etat, de telle sorte que l'on peut dire que ce sont des "partis d'Etat" (Parteienstaat)
Les principaux partis politiques allemands sont les suivants : le PDS, parti du socialisme démocratique, le parti des anciens communistes de l'Allemagne de l'Est ; Grüne, Die Grünen, Les Verts ; SPD, Sozialdemokratische Partei Deutschlands, Parti social-démocrate ; FDP, Freie Demokratische Partei, Parti libéral ; CDU, Christliche Demokratische Union, Union démocrate-chrétienne ; CSU, Christliche Soziale Union, Union sociale-chrétienne ; la Deutsche Volksunion, DVU, Union allemande du peuple, créée en 1971, les Republikaner, Rep., les Républicains, réorganisés en 1986 ; le MDP, parti national d'Allemagne.
Le SPD et la dualité CDU-CSU sont les partis les plus puissants, dont les moyens financiers sont bien plus considérables que ceux des partis français et qui fonctionnent en étroite connexion avec le monde économique. Le FDP est une force d'appoint qui est tantôt associée au SPD, tantôt associée à la CDU. Il était associé à la CDU du Chancelier Helmut Kohl depuis 1982.

L'Allemagne connaît, depuis 1949, l'alternance de gouvernements dirigés par des chanceliers conservateurs ou sociaux-démocrates :
- 1949-1969 : la CDU-CSU domine, avec les libéraux de 1949 à 1957 et de 1961 à 1966, seule de 1957 à 1961, avec les sociaux-démocrates (grande coalition) de 1966 à 1969 ;
- 1969-1982 : le SPD domine, avec les libéraux ;
- 1982-1998 : la CDU-CSU domine, avec les libéraux ;
- depuis 1998 le SPD domine avec les Verts. Toutefois dès février 1999 la coalition "rouge-vert" ayant perdu les élections dans le Land de Hesse (Francfort) perd par la même occasion la majorité au Bundesrat.
Aux législatives de 2002 la coalision SPD-Grüne ne peut se maintenir, de justesse, que gràce à l'échec des libéraux et au progrès des verts : PDS 2 sièges, Verts 55 sièges, SPD 251 sièges, CDU-CSU 248 sièges, FDP 47 sièges. ©Denis Touret

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